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Bemerkungen von Stephan Lindner (ATTAC) zur Dienstleistungsrichtlinie

(Rund-Mail vom 19.01.2006)

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Zum einen gilt die Dienstleistungsfreiheit bereits durch den EG-Vertrag und viele von der Bolkestein-Regelung in Frage gestellte Vorschriften existieren daher in den meisten Ländern schon gar nicht mehr, andere müssten auch dann abgeschafft werden, wenn irgendwann jemand sein "Recht auf Dienstleistungsfreiheit" vor dem EuGH einklagt oder die EU-Kommission einen Mitgliedsstaat auffordert, entsprechende Regelungen zu ändern und dabei vor dem EuGH klagt und dieser zu dem Urteil kommt, dass die entsprechenden Vorschriften gegen den EG-Vertrag verstoßen, völlig unabhängig davon, ob die Richtlinie kommt oder nicht. Darüber hinaus besteht das Problem, dass viele Regelungen in der Richtlinie so unpräzise definiert sind und häufig auch unklar ist, wie sich die Dienstleistungsrichtlinie im Zusammenhang mit anderen Richtlinien, Verordnung und Bestimmungen im EG-Vertrag auswirkt. Auch da wird in Zukunft erst Klarheit herrschen, wenn es entsprechende Urteile vom EuGH gibt. Darüber hinaus ist zu befürchten, dass interessierte Kreise die Dienstleistungsrichtlinie als Vorwand nutzen, um zu verhindern, dass entsprechende Regelungen, die theoretisch noch durchsetzbar wären, in den zukünftigen Debatten keine Rolle mehr spielen werden.

In den Diskussionen sollte auch darauf hingewiesen werden, dass sich der EU-Binnenmarkt durch die EU-Osterweiterung massiv verändert hat. Sowohl die Lohnunterschiede, als auch die Sozialbeiträge, Steuern und der gewerkschaftliche Organisationsgrad bis hin zur Leistungsfähigkeit der staatlichen Behörden unterscheiden sich in den einzelnen Mitgliedsstaaten enorm. Deshalb sollte grundsätzlich gefragt werden, ob Regelungen, die im alten, wesentlich homogeneren Binnenmarkt mehr recht als schlecht funktioniert haben, in der erweiterten EU noch das geeignete Instrument sind oder ob man nicht noch mal sehr grundsätzlich neu darüber nachdenken muss, ob unter den geänderten Rahmenbedingungen nicht auch ganz andere Regelungen notwendig sind. Gelten bestimmte Gesetze, dauert es einige Zeit, bis sich die Marktteilnehmer auf die entsprechenden Regelungen eingestellt haben und die negativen Folgen in der Praxis bemerkbar werden, auch wenn die entsprechenden Vorschriften schon längere Zeit gültig sind. Für die Veränderungen im Rahmen der EU-Osterweiterungen hat diese Entwicklung gerade erst begonnen. Außerdem existieren hier noch für einige Jahre in einigen Bereichen Übergangsregelungen, so dass die tatsächlichen Folgen erst später, dann aber um so heftiger spürbar werden. Scheinselbstständige Fliesenleger und illegal tätige Schlachter sind nur die Spitze des Eisbergs, was noch auf uns zukommt, wenn diese Politik weiter fortgesetzt wird.

Grundsätzlich ist das Ziel der Richtlinie, den Wettbewerbsdruck im Dienstleistungssektor zu erhöhen. Schon allein dadurch, dass mit der Dienstleistungsrichtlinie eine Menge Prüfverfahren, Anmeldungsformalitäten und Registrierungspflichten in Frage gestellt werden, verschärft sich die Konkurrenz am Markt dadurch, dass Anbieter aus Ländern mit niedrigeren Löhnen und Sozialstandards einfacheren Marktzugang erhalten. Deshalb erhöht sich damit auch der Druck auf die Löhne und anderen Arbeitsbedingungen wie Arbeitszeit, Urlaubsregelungen und Stress selbst dann, wenn sich an den eigentlichen Vorschriften zu den Beschäftigungsbedingungen selbst nichts oder nicht viel ändert. Außerdem wird es für Unternehmen attraktiver, bestimmte Bereiche outzusourcen und das nicht mehr nur innerhalb Deutschlands, sondern unter Umständen grenzüberschreitend zu noch ungünstigeren Bedingungen für die Beschäftigten. Klassische Beispiele dafür sind z.B. Gebäudereinigung, Wachschutz, Betriebskantinen und Fuhrparkinstandhaltung. Im Prinzip sind der Phantasie dabei keine Grenzen gesetzt.

Da Genehmigungsverfahren gestrafft und vereinfacht werden sollen, kann nicht mehr so genau geprüft werden, ob die dafür erforderlichen Dokumente tatsächlich echt sind bzw. den vorgeschriebenen Kriterien genügen. Wahrscheinlich wird das auch dazu führen, dass eine Menge Anforderungen einfach abgeschafft werden. Betroffen können davon sein Anforderungen an Berufsqualifikationen und Nachweise, im Schadensfall über eine ausreichende Versicherung bzw. Kapital für die Haftung zu verfügen. Klassisches bereits heute anzutreffendes Beispiel ist der Fliesenleger.

Außerdem steigt damit enorm die Gefahr, dass theoretisch noch bestehende Rechtsvorschriften unterlaufen werden. Beispiele dafür wären die Gründung von Briefkastenfirmen. Auch Zeitarbeitsagenturen, die eigentlich nur die Überlassung von Arbeitskräften organisieren und als solche strengeren Kriterien unterliegen als normale Dienstleister, könnten als ganz normale Dienstleister auftreten. Wachsen würde auch das Problem der Scheinselbstständigkeit. Ohne entsprechende Anmeldungs- und/oder Registrierungspflichten und einem entsprechend robusten System der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit bei Kontrollen sind viele Kontrollverfahren in der Praxis nicht mehr effektiv anwendbar. Selbst wenn es theoretisch Regelungen gibt, die Mindestlöhne, Arbeitshöchstzeiten oder Sicherheitsvorschriften am Arbeitsplatz vorschreiben, ist damit zu rechnen, dass gegen diese immer öfter verstoßen wird. Auch bei Steuerhinterziehung und Schwarzarbeit ist mit einer entsprechenden Zunahme zu rechnen.

Zusätzlicher Wettbewerbsdruck durch gewinnorientierte Unternehmen ist auch in den Branchen zu erwarten, in denen noch gemeinwohlorientierte Unternehmensformen vorherrschen. Dazu gehören z.B. Pflegedienstleistungen, Krankenhäuser, Privatschulen, Jugendhilfe etc.

Bedroht sind auch Regelungen, die Niederlassungsbeschränkungen vorsehen, um einen entsprechenden Service zu garantieren bzw. eine flächendeckende Grundversorgung der Bevölkerung zu gewährleisten. Beispielsweise kann derzeit in Deutschland nicht jeder an beliebigem Ort eine Arztpraxis eröffnen, damit auch eine ausreichende Versorgung mit Ärzten in strukturschwachen Gebieten gewährleistet ist und nicht alle Fachärzte sich nur in den Ballungszentren konzentrieren. Eine andere Niederlassungsbeschränkung existiert für Apotheker, die nur eine begrenzte Anzahl an Apotheken besitzen dürfen. Damit soll verhindert werden, dass große Pharmakonzerne einfach Apothekenketten selbst betreiben und Ratsuchende in den Apotheken eine ihren medizinischen Bedürfnissen entsprechende Beratung bekommen und nicht die Medikamente, mit denen die Pharmaindustrie am meisten Geld verdient.

Weiter sind Regelungen bedroht, die Festpreise oder feste Mindest- und/oder Höchstpreise vorschreiben. Ein klassisches Beispiel sind die Preisordnungen für das Taxigewerbe, die zum einen den Fahrern einen entsprechenden Lohn sichern sollen, zum anderen Fahrgästen in einer fremden Stadt davor bewahren, überteuerte Fahrpreise zu bezahlen. Weiterhin gibt es Gebührenordnungen in Deutschland für einige freie Berufe. Betroffen wären Rechtsanwälte, Notare, Steuerberater, Architekten und Ingenieure. In einigen Ländern existieren derartige Reglungen auch für Wirtschaftsprüfer. Auch Regelungen wie Verkäufe unter Einstandspreis kämen auf den Prüfstand. Damit wächst die Gefahr, dass große Handlesketten gezielt über Dumpingangebote weniger kapitalkräftige Konkurrenten noch stärker aus dem Markt drängen und in einigen Gebieten entsprechende Monopole entstehen.

Zusätzlicher Druck wird nicht nur auf Löhne, sondern auch auf die sozialen Sicherungssystem ausgeübt. Selbst dann, wenn Beschäftigte, die von einem ausländischen Dienstleister im Tätigkeitsland beschäftigt werden, dort auch voll sozialversicherungspflichtig sind, sinken die abgeführten Sozialversicherungsbeiträge und Leistungsansprüche, wenn weniger Lohn bezahlt wird. Umlagefinanzierte Sicherungssysteme wie z.B. die Rentenversicherung geraten damit zusätzlich unter Druck. Beschäftigte, die grenzüberschreitend für Dienstleistungsaufträge entsandt werden, bei denen sie weniger als ein Jahr im Tätigkeitsland arbeiten und auch nicht einfach einen anderen Beschäftigten ersetzen, sind schon heute nur nach den Regelungen im Herkunftsland unterworfen und in den dort bestehenden Sozialversicherungssystemen versicherungspflichtig. Anders ist es, wenn jemand für mehr als 12 Monate entsandt wird oder im Tätigkeitsland bereits seinen festen Wohnsitz hat. Dann ist er bisher und auch in Zukunft im Tätigkeitsland unter den dort geltenden gesetzlichen Regelungen sozialversicherungspflichtig. Fraglich ist allerdings, was passiert, wenn ein entsprechender Dienstleistungsauftrag in 12 Monatsperioden gestückelt und immer wieder verlängert wird. Kann man nachweisen, dass das nur zur Umgehung der Sozialversicherungspflicht gemacht wird, ist das wohl sowohl jetzt als auch in Zukunft illegal. Schwierig dürfte das aber werden, wenn für diesen Zweck mehrere Firmen gegründet werden, die vom vorherigen Auftragnehmer immer wieder das eingearbeitete Personal übernehmen. Den Nachweis zu führen, dass dies nur geschieht, um die Sozialversicherungspflicht für entsandtes Personal zu umgehen, dürfte in der Praxis schwer fallen. Problematisch ist auch, dass bei grenzüberschreitend tätigen Dienstleistern sich wahrscheinlich viele gewerkschaftliche Rechte nach den Regeln des Herkunftslandprinzips richten. Das gilt zum einen für die Wahl von Betriebsräten und das Streikrecht, zum anderen aber möglicherweise auch für das Recht, die Einhaltung nationaler Kollektivverträge zu erzwingen. Im deutschen Recht gibt es ein derartiges Recht für Gewerkschaften leider nicht. Anders sieht es in den skandinavischen Ländern aus, wo Gewerkschaften auch mit betriebsfremdem Personal einen Dienstleister aus dem Ausland z.B. mit Blockaden dazu zwingen können, sich an inländische Tarifverträge zu halten. Ob eine solche Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wird derzeit vor dem EuGH verhandelt. Sollte sich das in der Dienstleistungsrichtlinie verankerte Herkunftslandprinzip durchsetzen, verschlechtern sich die Erfolgsaussichten der skandinavischen Gewerkschaften, den bereits laufenden Prozess zu gewinnen.

Die schlimmsten Auswüchse des zu befürchtenden Lohndumpings ließen sich zwar durch Mindestlöhne umgehen. Derzeit existiert eine solche Regelung aber nur in der Baubranche. Außerdem ist dabei zu berücksichtigen, dass es sich eben nur um Mindestlöhne handelt, die sicher in vielen Branchen unter den jetzt üblichen Löhnen liegen würde. Je mehr Konkurrenz durch Dienstleister aus Billiglohnländern herrscht, um so stärker werden auch bei deutschen Firmen über den Wettbewerbsdruck die Löhne auf das Niveau der Mindestlöhne gedrückt werden, vorausgesetzt, es wird überhaupt mal ein Mindestlohn eingeführt. Selbst dann, wenn ein Mindestlohn existiert, gibt es wieder das Kontrollproblem.

Eine weitere große Gefahr droht auch für die öffentliche Daseinsvorsorge. Der Richtlinienentwurf schreibt vor, dass Genehmigungen, die nur in begrenzter Zahl ausgegeben werden können, regelmäßig wieder neu ausgeschrieben werden müssen. Unter derartige Genehmigungen fallen auch alle Konzessionen oder Lizenzen, wie sie z.B. für die Wasser-, Strom- und Gasversorgung vergeben werden. Im Rahmen solcher Ausschreibungen müssten sich dann auch kommunale Unternehmen oder Unternehmen, in denen Kommunen durch eine Beteiligung über einen noch relativ großen Einfluss verfügen, der Konkurrenz großer Konzerne stellen. Auch in bereits privatisierten Versorgungsbetrieben wächst der Druck zur Profitmaximierung auf Kosten der Beschäftigten und Verbraucher. Da bei den Ausschreibungen der bisherige Genehmigungsinhaber gegenüber den mitbietenden Konkurrenten nicht bevorteilt werden darf, wird es für die Versorger zum Glücksspiel, ob sie nach Ablauf ihrer Lizenz wieder mit einer Verlängerung rechnen können. Entsprechend gering dürfte deshalb die Neigung sein, in den letzten Jahren vor Auslauf der Genehmigung in die entsprechenden Netze zu investieren. Zwar gibt es auch Richtlinien, die Konzerne dazu verpflichten, wenn dazu aber ein entsprechender ökonomischer Anreiz fehlt, dürfte ein Konzern alles in seiner Macht stehende tun, derartige Verpflichtungen zu umgehen. Da sich alle getätigten Investitionen bis zum Auslaufen der Genehmigung wieder gerechnet haben müssen und klare Rechtsgrundlagen fehlen und auch in der Praxis schwer vorstellbar sind, wie ein Betreiber entschädigt werden würde, der z.B. stark in die von ihm betriebenen Verteilernetze investiert hat, steigt auch der Druck auf Löhne und Preise, weil die Profitmargen entsprechend höher ausfallen müssen, um die entsprechenden Investitionskosten vor Ende der Genehmigungslaufzeit wieder hereinzubekommen.

An unter anderem dieser zuletzt beschriebenen Problematik ist diese Woche das Portpackage II gescheitert, gegen das Hafendienstleister und Beschäftigte in seltener Einmütigkeit vorgegangen sind. Sollte die Dienstleistungsrichtlinie so verabschiedet werden, wie sie gegenwärtig vom Binnenmarktausschuss zur Abstimmung empfohlen wird, würden derartige Regelungen auch für Häfen durch die Dienstleistungsrichtlinie doch noch eingeführt werden.

Bei vielen dieser Beispiele ist noch unklar, wie stark sie durch die Dienstleistungsrichtlinie tatsächlich Wirklichkeit werden würden. Fest steht aber schon, dass die Tendenz in eine eindeutige Richtung geht. Bei der Diskussion um die Dienstleistungsrichtlinie sollte auch nie vergessen werden, dass es hier darum geht, ein bestimmtes Paradigma durchzusetzen, nämlich das des Wettbewerbs um jeden Preis, der dann häufig auf Kosten sozialer Rechte geht. Deshalb kann es auch nicht als ausreichend angesehen werden, wenn einzelne Bereiche vom Geltungsbereich der Richtlinie oder vom Herkunftslandprinzip ausgenommen werden. Dem Paradigma des Wettbewerbs um jeden Preis muss ein grundsätzlich anderes Leitbild eines sozialen Europas entgegengesetzt werden. Sonst werden wir erleben, dass für die Bereiche, die diesmal noch glauben, davon gekommen zu sein, von der EU bald schon ein neuer Versuch unternommen wird, dieses Paradigma durchzusetzen, sei es durch eine weitere Richtlinie oder ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs. Ein Beispiel dafür ist der Steuerbereich, für den über die Richtlinie ursprünglich auch das Herkunftslandprinzip eingeführt werden sollte, die Kommission aber anscheinend schon jede Hoffnung verloren hat, dies über die Dienstleistungsrichtlinie zu erreichen. Dort wird bereits an einem neuen, separaten Richtlinienvorschlag gearbeitet, um das alte Ziel doch noch zu erreichen. Ist es deshalb wichtig und richtig, die Ablehnung der Richtlinie als ganzes zu fordern, unabhängig davon, was noch als Ausnahmen herausverhandelt werden kann.